La ola invernal de 2010, que ha sido el acontecimiento más destructivo en la historia reciente de Colombia, es también una oportunidad única para avanzar significativamente en la solución de los problemas estructurales que afectan el desarrollo de la región Caribe. De la eficiencia en la gerencia de la estabilización, la reconstrucción y el desarrollo de las zonas de afectadas depende el éxito del proceso de reactivación económica.
Los gobernadores de los departamentos y los alcaldes de las ciudades capitales del Caribe colombiano hemos hechos varias propuestas para la mejor gestión de las acciones a emprender, algunas de las cuales están incluídas dentro del conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno Nacional, en los últimos días del año anterior.
Ahora proponemos unas medidas adicionales dirigidas a asegurar la adecuada planeación de las acciones, el fortalecimiento de las capacidades institucionales locales, el control social, la superación de obstáculos procedimentales y fuentes de financiación de las mismas.
I. La magnitud del desastre
§ Si se compara con desastres anteriores, éste ha sido el más destructivo de la historia reciente (ver Cuadro 1). Su impacto es 4.5 veces mayor que el del Eje Cafetero.
§ A la fecha, el número de personas damnificadas asciende a 2,2 millones de personas y el número de viviendas afectadas es cercano a 315 mil, de las cuales 3.173 están destruidas.
§ Se estima que la reconstrucción costaría entre 10 y 12 billones de pesos.
Cuadro 1. Damnificados, viviendas afectadas e inversión en reconstrucción de cuatro desastres naturales en Colombia
Fuentes varias.
* Ministerio de Interior y Justicia (Actualizado el 21 de diciembre de 2010).
** Estimación de la Presidencia de la República, 18 de diciembre de 2010.
La Región Caribe, la principal afectada
§ El 68,5% de los damnificados (1.405.397), y el 66,1% de las viviendas afectadas (191.149) se encuentran en la región Caribe. Los departamentos más afectados de la Región son Bolívar y Magdalena (ver gráfico 1).
Gráfico 1. Damnificados y viviendas afectadas de la región Caribe.
Fuente: Ministerio de Interior y Justicia (Actualizado el 21 de diciembre de 2010).
§ El campo retrocedió varios años:
o La avalancha de las aguas del río Sinú inundó 45 mil hectáreas; en Bolívar y Atlántico están bajo el agua 60 mil y 50 mil hectáreas, respectivamente.
o Las vías terciarias de la región prácticamente desaparecieron.
o Las inundaciones y la incomunicación ponen en riesgo las formas de protección de las familias campesinas, entre otros, los cultivos de pan-coger.
o Se producen problemas de abastecimiento que afectarían la seguridad alimentaria, tanto en el campo como en las ciudades.
§ Las ciudades también se han visto afectadas:
o Hay barrios en riesgo en todas las ciudades capitales, y las cabeceras municipales.
o Ya comienzan a llegar familias damnificadas del campo a las ciudades.
o La destrucción de infraestructura física y capital está afectando la actividad productiva y el empleo.
II. Aprender de otras experiencias: lecciones mundiales de reconstrucción
La implementación de una iniciativa de reconstrucción y desarrollo a escala regional podrá encausarse por el camino correcto si se toman en cuenta las lecciones que dejan los procesos de reactivación en diversos países luego de la ocurrencia de desastres naturales. Las diversas experiencias exitosas a escala global (incluyendo las más recientes, como en el caso del tsunami en 2004) lo fueron en gran parte porque lograron:
1. Aclarar el rol y misión de las agencias de reconstrucción y desarrollo que adelantaron la reactivación (definir dónde empieza y dónde termina su mandato).
2. Diseñar la organización de la agencia, lo que a su vez requiere:
a. La existencia de instancias regionales y subregionales de atención de los damnificados y gerencia de los programas de reconstrucción y desarrollo;
b. La conformación de un staff de agentes y la formalización de canales de cooperación, ambos de carácter público-privado. En el caso regional esto implica el involucramiento de cajas de compensación, ONG, microfinancieras, bancos, empresas y sus programas de responsabilidad social, entre otros.
3. Evitar la trampa de la burocracia: de acuerdo con la evidencia internacional un sano balance entre planeación meditada y ejecución oportuna han inspirado la toma de decisiones de las agencias de reconstrucción exitosas en otras regiones.
4. Concebir procesos de planeación y ejecución de políticas que articulen los esfuerzos e inversiones del gobierno nacional y los agentes locales y regionales que participen en la reconstrucción y desarrollo de las zonas afectadas. Para ello, las experiencias han identificado la necesidad de diseñar:
a. Una ruta de coordinación de donantes y de otras entidades para evitar la duplicidad de esfuerzos y hacer eficiente la ejecución de planes y programas; y
b. Un programa espacial de intervención que identifique en el territorio procesos de construcción y readecuación de viviendas, infraestructura (vial, educativa, entre otras), ambiente y desarrollo productivo. Las intervenciones en vivienda presuponen el costeo de una solución integral (vivienda más inversión en entorno y amueblamiento urbano).
5. Contar con una instancia técnica que cumpliera funciones de revisión de proyectos para evitar redundancias y llenar vacíos derivados de la estructura nacional-regional de las políticas y planes de intervención.
6. Construir capacidades locales. Éstas se lograron cuando los gobiernos locales más débiles adquirieron habilidades para coordinar y tomar decisiones, lo que se produjo luego de la asesoría, entrenamiento, transferencia de tecnología, fondos y herramientas de planeación de parte de las agencias de reconstrucción -en alianza con un amplio grupo de cooperantes nacionales e internacionales.
7. Eliminar cuellos de botella, que se reflejan según la experiencia internacional en la escasa y errática asignación de responsabilidades, toma de decisiones y seguimiento y evaluación de resultados. Para el caso de la Costa Caribe se deben tener en cuenta otras restricciones: de ordenamiento territorial local y regional, y de tipo legal para facilitar las intervenciones nacionales (en especial para la reasignación de recursos para la pronta atención de las emergencias).
8. Definir e implementar mecanismos de seguimiento y evaluación. Aparte de examinar con juicio crítico la implementación de los planes y programas de reactivación, las agencias de reconstrucción y desarrollo que lideraron procesos exitosos pudieron adaptar sistemas de información que facilitaron el rápido enlace entre las necesidades de las comunidades afectadas con los programas de donantes y otras agencias internacionales.
9. Difundir la información, con el fin de mejorar la eficiencia de la reconstrucción y la confianza entre los distintos grupos (principalmente de las poblaciones damnificadas). La obtención de información de las comunidades afectadas por parte de las agencias regionales y locales es esencial para la puesta en marcha de planes y programas oportunos y pertinentes al medio local dañado por los desastres naturales.
10. Garantizar la eficiencia y la transparencia, mediante la adopción de auditorías externas que verifiquen el idóneo cumplimiento de los planes y programas de la agencia, en cumplimiento del proceso de reconstrucción.
11. Mantener la mentalidad de crisis en la reconstrucción, adoptando metas que señalen el sentido de la urgencia en la ejecución de los programas, combatiendo los procesos burocráticos, y actuando con decisión y aprendiendo de los errores cometidos. Algunos procesos exitosos de reconstrucción implementaron salas de respuesta inmediata para sostener el sentido de urgencia de las tareas de las agencias de reconstrucción.
III. Planeación de la reconstrucción y el desarrollo con perspectiva regional
Se propone diseñar y adoptar, mediante un proceso en el que participen las autoridades territoriales, un Plan de Reconstrucción, Reactivación y Desarrollo Regional, en el que se contemplen las acciones a cumplir, las metas a lograr, el esquema de financiación y el diseño institucional y operativo de gestión.
El Plan debe ser adoptado por decreto presidencial en ejercicio de las facultades de la emergencia económica, para que tenga fuerza de ley y siga la metodología -tanto de contenido como de consulta- del Plan de Desarrollo, pero con tiempos recortados que permitan que al final de enero de 2011 esté adoptado ese Plan.
El Plan debe regionalizarse y, por tanto, en los proyectos de largo plazo se privilegiará los que generen mayor impacto ambiental, social y económico a escala regional.
Los objetivos del Plan deben estar orientados a:
i) La reconstrucción física,
ii) La sostenibilidad ambiental,
iii) La reactivación y desarrollo económico regional,
iv) La recuperación del tejido social,
v) La creación y consolidación del tejido institucional regional para diseñar e implementar los programas de reactivación y desarrollo económico.
Los proyectos del Plan deberán:
Prioritariamente promover y desarrollar proyectos que eviten el desplazamiento de los afectados a otros centros urbanos, para lo cual se debe adoptar una serie de incentivos dirigidos a condicionar algunas de las ayudas que se otorguen a la permanencia en la zona.
Inmediatamente se debe adoptar un subsidio condicionado, similar al de Familias en Acción, dirigido a asegurar ingresos temporales a quienes vieron afectados sus proyectos y sostenibilidad económica. El subsidio debe formar parte de la atención global y se condiciona a la participación de procesos de reactivación económica o algún esquema similar (tipo Red Juntos).
Las acciones que debe comprender el Plan
La intervención debe comprender tres etapas:
1. La atención inmediata durante el periodo de emergencia.
2. La reconstrucción y rehabilitación prioritaria.
3. Los proyectos estructurales dirigidos a la reactivación productiva y el desarrollo económico de largo plazo.
Las áreas en las cuales se debe intervenir son:
§ Desarrollos de vivienda, que comprenden:
o Desarrollos nuevos de reubicación de poblaciones que fueron afectadas casi en su totalidad.
o Proyectos nuevos de vivienda o financiación de proyectos en curso en municipios donde es necesario reubicar habitantes en zonas de riesgo.
o Programa de subsidios de mejoramiento de vivienda en las que fueron afectadas pero quedaron habitables.
Los proyectos deben incluir infraestructura vial y de servicios públicos y sociales (colegios, jardines sociales, hospitales, estaciones de policía).
Los proyectos que implican reubicación deben prever el traslado de la propiedad y de la posesión de la propiedad ubicada en zona de riego a las entidades públicas y deben tener un esquema de gestión que facilite la ocupación, intervención y aprovechamiento en proyectos ambientales.
Se deben proveer recursos extraordinarios dirigidos a otorgar subsidios de vivienda por un monto superior al que actualmente se están otorgando y conceder estímulos tributarios a los particulares que hagan donaciones dirigidas a la financiación de los proyectos de vivienda identificados como prioritarios para la atención de la emergencia.
Estos programas de reubicación, reconstrucción y mejoramiento de vivienda deben convertirse en dinamizadores de generación inmediata de empleo para las zonas afectadas.
Se debe autorizar a los alcaldes, por una sola vez, para introducir -por decreto- modificaciones a los Planes de Ordenamiento Territorial municipal y distrital para facilitar los desarrollos de vivienda que se definan y para habilitar suelo para realizar las reubicaciones.
Expedir normas que faciliten la adquisición y titulación de predios y los procesos contractuales dirigidos a atender la emergencia, así como las acciones policivas dirigidas a la restitución de bienes públicos ubicados en zonas de bajamar, en las riberas de los ríos o en zonas de vulnerabilidad o riesgo.
§ Recuperación de infraestructura vial.
§ Diseño y construcción de nuevos proyectos de infraestructura que potencien las actividades productivas.
§ Planes de desarrollo integral con sostenibilidad ambiental para los subsistemas de los Montes de María, la Mojana y la Sierra Nevada de Santa Marta.
§ Diseño y construcción de infraestructura, y recuperación ambiental para la prevención de futuros desastres.
§ Establecimiento de estímulos, beneficios y exenciones tributarias y arancelarias para facilitar la reactivación económica.
§ Líneas de redescuento, apoyo a fondos de garantías regionales (previa creación), autorización para endeudamiento interno y externo para garantizar el funcionamiento de las distintas entidades territoriales.
El papel del gobierno local
Se propone que los gobiernos municipales asuman la responsabilidad de prevención del riesgo mediante la adopción de un Plan de drenaje urbano y atención de riesgo asociado al manejo del recurso hídrico. Este Plan debe contemplar las necesidades de los municipios en materia de drenajes pluviales, la identificación y la reubicación de vivienda ubicada en zonas calificadas como de alto riesgo no mitigable y planes de prevención y educación ciudadana para el cuidado de sistemas de caños y canales.
Financiación
Además de las decisiones adoptadas por el Gobierno nacional dirigidas a obtener recursos para la financiación de las acción de reconstrucción y desarrollo regional, (4x1.000, Donaciones, Venta de acciones de ecopetrol, etc) con el fin de obtener recursos de corto plazo y asegurar la financiación de proyectos se propone reasignar parte de los recursos asignados a las CAR para dirigirlos a financiar los proyecto del Plan municipal y la reasignación de los subsidios de vivienda no utilizados.
En la región no han sido reclamados 30.575 subsidios de vivienda familiar cuyo monto asciende a $272.282,7 millones (ver cuadro 2).
Cuadro 2. Subsidios de vivienda familiar no cobrados en la región Caribe y viviendas destruidas y averiadas por la ola invernal,
(a 29 de diciembre 2010)
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Ministerio del Interior y Justicia- Dirección de Gestión del Riesgo.
Nota: En los subsidios sin cobrar se incluyen únicamente los de las modalidades de Adquisición de Vivienda, Construcción en sitio Propio, y Vivienda Saludable.
Las prioridades de la región Caribe para el proyecto de Reconstrucción y Desarrollo se consolidarán en un documento único que deberá orientar las acciones de la gerencia regional que se propone en este documento.
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